为实现碳达峰碳中和的目标，作为碳排放大户的工业领域应加快低碳转型步伐，这既是生态文明建设的必然要求，又是经济高质量发展的应有之义，也是中国参与全球治理的有效路径。通过制定、完善相关法律法规和政策，使用行政、市场、社会化管制措施，中国营造出了良好的制度环境，工业低碳发展步伐明显加快。但是，由于存在认识偏差、制度体系不健全、部分领域积重难返等问题，还难以充分调动企业参与积极性、深度挖掘企业减碳潜力。更好助力碳达峰碳中和目标实现，需要以正确的认识、健全的制度、重点的突破，加快工业低碳转型步伐。
作者简介：毛涛，工业和信息化部国际经济技术合作中心研究员、中国碳中和50人论坛特邀研究员。
工业在国民经济发展中发挥着重要作用，是立国之本、强国之基。新中国成立后，中国在几乎一穷二白的基础上，建立起了独立完整的现代工业体系，实现了历史性突破，2010年以来制造业总体规模稳居全球第一，有力支撑了国民经济发展。然而，不容忽视的是，在中国工业快速发展的同时，也带来了大量的资源能源消耗以及污染物和温室气体排放。工业是碳排放的主要领域之一，其低碳发展水平对于全国整体实现碳达峰碳中和具有重要影响。因此，工业需要对标国家碳达峰碳中和时间表和路线图，加快推动低碳发展。
一、中国工业低碳发展的进展
工业低碳发展是一个系统工程。中国通过制定、完善相关法律法规和政策，加强了工业低碳发展的顶层设计；通过制度建设，形成了保障工业低碳转型的制度体系；通过关键领域的重点推动，加快了工业低碳转型步伐。
（一）进行顶层设计
中国高度重视工业领域的低碳发展问题。“十三五”期间，工业和信息化部制定的《工业绿色发展规划（2016—2020年）》作为工业领域推动低碳发展的纲领性文件，提出了规模以上企业单位工业增加值能耗、二氧化碳排放下降比重，以及绿色低碳能源占工业能源消费量比重等指标；明确了推进重点行业低碳转型、控制工业过程温室气体排放、开展工业低碳发展试点示范等重点工作。2020年9月，“双碳”目标提出后，工业低碳发展的顶层设计进一步加强。2021年9月，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出要推动产业结构优化升级、坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展、大力发展绿色低碳产业等重点工作；2021年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，提出了工业领域的碳达峰行动，明确了推动工业领域绿色低碳发展、推动钢铁行业碳达峰、推动有色金属行业碳达峰、推动建材行业碳达峰、推动石化化工行业碳达峰、坚决“遏制”两高项目盲目发展等重点工作；在碳达峰碳中和“1+N”政策体系下，计划推出的能源、工业等重点领域和钢铁、水泥、化工等重点行业的实施方案，以及科技、财税、金融等保障措施，将进一步强化工业低碳发展的顶层设计。2021年11月工业和信息化部印发《“十四五”工业绿色发展规划》，将实现碳达峰作为“十四五”时期工业绿色发展的工作重点，提出单位工业增加值二氧化碳排放降低18%、规模以上工业单位增加值能耗降低13.5%等目标，开展包括制定工业碳达峰路线图、确定工业降碳实施路径、实施降碳重大工程示范、进行非二氧化碳温室气体管控等重点工作在内的工业领域碳达峰行动。
（二）开展制度体系建设
为推动工业低碳发展，中国制定出台了《环境保护法》《大气污染防治法》《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《碳排放权交易管理办法（试行）》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等相关法律和政策，推出了一系列工业低碳发展制度。其中，排放标准、能耗限额、能效标识、节能监察、碳核查、碳排放总量控制、碳排放强度控制、固定资产投资项目节能审查、重点用能单位节能管理等属于行政手段，是最为基础的制度，作为企业最低限度节能减碳的刚性约束；合同能源管理、节能量交易、用能权交易、碳排放权交易、绿色电力证书、新能源汽车双积分等专业化制度工具，以及绿色税收、绿色金融、绿色采购等辅助措施，属于市场化手段，其与行政手段进行必要协同，可以通过“数量”和“价格”调控，在行政要求的最低限度上进一步挖掘企业的节能减碳潜力；节能自愿协议、温室气体自愿减排等，属于社会化手段，其适用完全基于企业自愿，主要是一些社会责任感比较强的大型企业会主动为之。随着这些制度的实施，工业节能减碳取得了一定成效。比如，2019—2020 年工业和信息化部组织实施的国家重大工业专项节能监察，共监察钢铁、有色、石化、化工、建材等高耗能企业和重点用能数据中心等 8067 家；截至2021年底，全国碳排放权交易市场共运行114个交易日，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元；截至2021年9月30日，自愿减排交易累计成交量超过3.34亿吨二氧化碳当量，成交额逾29.51亿元。
（三）推动重点领域转型
在工业低碳发展方面，基于当前存在的能源结构偏煤、用能效率偏低、产业结构偏重等问题，中国通过优化用能结构、提高用能效率和调整产业结构等工作，大力推动减少源自工业领域的碳排放。
- 一是优化用能结构。改革开放以来，在中国经济快速发展的同时，能源消费随之增长，1978年中国能源消费量为5.7亿吨标准煤，2021年达52.4亿吨标准煤，增长约8.2倍。工业作为能源使用大户，能源消耗量超过全国的65%。在高碳能源结构下，工业生产势必会带来大量的碳排放。为调整能源结构，中国大力推动非化石能源使用，2020年中国非化石能源占能源消费总量的比重提高到15.9%，比2005年提升了8.5个百分点。在推动整体用能结构优化的同时，中国也通过绿色产品、绿色工厂、绿色供应链建设等工作，引导企业通过自建光伏和风电等减少化石能源使用。
- 二是提高能源效率。提高能源使用效率，可以减少企业单位产品的能源消耗和碳排放。国家通过开展重点用能单位节能管理、节能监察、节能诊断、节能技术推广、节能改造、合同能源管理等工作，使企业用能效率显著提高。《“十四五”工业绿色发展规划》显示，“十三五”时期规模以上工业单位增加值能耗降低约16%。随着用能结构优化和用能效率提升，工业领域的碳排放随之下降。据统计，截至2020年，中国单位工业增加值二氧化碳排放量比2015年下降约22%。
三是调整产业结构。在工业各部门中，以钢铁、有色金属、建材、石化化工为代表的重点行业碳排放量占工业的近80%。这些“两高”行业附加值不高，但是能源消耗量和碳排放量很大，是产业结构调整的重点领域。《“十四五”工业绿色发展规划》显示，“十三五”期间，钢铁行业于2018年提前完成了去产能1.5 亿吨的目标；高技术制造业、装备制造业增加值占规模以上工业增加值比重分别提高 3.3 个和1.9 个百分点。
二、中国工业低碳发展存在的问题
随着“双碳”工作的开展，工业低碳转型步伐明显加快。但是，由于存在认识偏差、制度体系不健全、重点领域任务依旧艰巨等问题，还难以充分调动企业参与积极性，也难以深度挖掘企业的减碳潜力。
（一）认识上存在一些偏差
习近平总书记指出，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”。实现工业领域的碳达峰、碳中和，需要进行能源结构转型、产业结构优化、用能效率提升、先进技术应用等方方面面的工作，同样是一场系统性变革。虽然习近平总书记有大量关于碳达峰碳中和的重要论述，国家也出台了推动工业低碳发展的相关法律和政策，但是由于一些地方和企业对于“双碳”目标的理解和认识不到位，部分工业低碳发展实践出现了偏差，具体表现为：
- 一是部分地方没能处理好发展与减排的关系。一些地方只看到发展与减排对立的一面，而忽视了它们统一的一面：要么一味“攀高峰”，借碳达峰之机盲目上马高耗能、高排放项目；要么简单“一刀切”，不考虑高耗能、高排放项目低碳发展水平的差异性，武断地一概关停。
- 二是部分地方没能处理好局部和整体的关系。一些地方未树立全局观念，忽视了整体的主导地位，未将局部放在整体中考虑，造成了局部和整体的割裂：要么选择“齐步走”，简单对标国家提出的工业领域碳达峰碳中和时间表；要么提出过早过高或过晚过低的碳目标，没有充分考虑当地与其他地方工业发展和碳排放状况的差异性。
- 三是部分地方没能处理好当前和长远的关系。一些地方缺少战略思维，主要表现为只顾当前、不管长远，或者好高骛远、脱离实际：要么不考虑工业发展实际，选择“运动式”减碳，急功近利，进行跟风表态；要么只考虑工业低碳发展的某个方面，出台“头痛医头, 脚痛医脚”急于求成的“短效疗法”；要么只考虑工业发展、不考虑环境保护，无动于衷，认为碳达峰碳中和是未来的事，呈观望态度。
- 四是部分地方没能处理好政府和市场的关系。一些地方在开展碳达峰碳中和工作时，行政调控和市场调节未能协同发力：要么为完成能耗总量和强度“双控”目标，简单粗暴地利用行政手段“拉闸限电”；要么不能有效利用金融信贷等手段解决企业低碳转型发展面临的问题。
（二）制度体系建设尚不健全
当前，中国虽然初步形成了集行政、市场、社会化手段于一体的工业低碳发展制度体系，但是现有制度仍不健全，突出表现为市场化制度建设滞后，主要问题如下：
- 一是部分制度缺乏协调。市场化手段主要基于价格和数量控制，由此导致相关制度设计出现交叉重合问题。近些年，中国开展的用能权交易、节能量交易和碳排放权交易就存在上述问题。用能权交易、节能量交易关注的重点是能源使用量，碳排放权交易关注的重点是二氧化碳排放量，企业节约的能源使用量以及二氧化碳排放量都可以通过市场进行交易。当前，中国已经启动全国碳排放权交易市场，用能权交易将在浙江、河南、福建、四川等原有试点基础上进一步推广应用，部分地方的节能量交易也正在运行。这就有可能出现一个企业同时进入两个甚至三个不同的交易体系的现象，这不仅会造成不必要的资源浪费，而且会加重企业负担。
- 二是部分制度实施效果不佳。一些制度工具的实施效果尚不理想。例如，绿色电力证书交易活跃程度不高，截至2022年2月底，累计成交量仅占核发总量的3.0%，其中补贴绿证累计成交量仅占补贴绿证核发总量的0.2%。又如，全国碳市场涵盖的行业范围过窄，市场活跃度不高，碳交易价格较低，2021年每吨二氧化碳的平均交易价格还不到45元。此外，税收、金融、财政等相关措施对于企业，特别是中小企业节能减碳的激励尚不充分，绝大多数企业减排动力依旧不足。
- 三是一些领域制度管制缺失。在推动工业低碳发展方面，碳排放权交易市场发挥着重要作用。随着全国碳排放权交易市场建设的加快，除电力外，石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点行业也将纳入。进入碳市场的企业，主要是碳排放量超过一定门槛的大型企业，而非中小企业。虽然单个中小企业的碳排放量不大，但是与大企业相比，中小企业的资金实力、管理能力、技术水平等都存在着一定差距，具有较大的碳减排潜力。在中小企业减碳方面，由于缺乏像碳排放权交易那样有针对性的减排工具，广大中小企业减碳意愿普遍不高。
（三）部分重点领域积重难返
在工业低碳发展方面，中国围绕能源结构优化、用能效率提升和产业结构调整等重点领域做了大量工作，取得了明显进展，但是按照“双碳”目标的要求，依旧有较大的改进空间。相关问题主要如下：
- 一是工业用能结构依旧偏煤。在中国的能源消费构成中，煤炭长期占据首位，煤炭占能源消费总量的比重虽然已经从2005年的72.4%降至2021年的56.8%，但是依旧远高于2020年全球27.2%的平均水平。基于此，工业领域短期内也将很难改变用能结构偏煤的状况。
二是工业用能效率依旧偏低。从总体来看，中国能源强度虽然已经从2010年世界平均水平的2倍下降至2021年的1.3倍，但是依旧高于世界平均水平，更是经合组织（OECD）国家平均水平的2.7倍。就工业领域而言，钢铁、建材、有色、化工等碳排放相对集中的领域，与国际先进水平相比还存在着差距。比如，把废钢作为原料的电弧炉短流程能耗和碳排放量仅为长流程的1/3，中国钢铁生产工艺主要为长流程，而以电弧炉短流程炼钢工艺生产的粗钢约占总产量的10%，远低于美国的68%、欧盟的40%、日本的24%。 - 三是产业结构依旧偏重。2021年，全国工业产能利用率为77.5%，虽然是近年来的较高水平，但是依旧可以反映出工业发展所存在的传统产业供给过剩的结构性问题。其中，以钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等为代表的附加值相对较低的高耗能、高排放行业，产能过剩问题依旧存在。总体上看，中国产业结构偏重的问题尚未根本性改变，附加值较低的“两高”行业依旧占比较高，供给过剩；而附加值较高的高新技术产业发展明显不足，还难以满足有效供给。当然，产业结构调整不可能一蹴而就，短期内将很难改变产业结构偏重的状况。
三、推进中国工业低碳转型的建议
在“双碳”目标下，加快工业低碳发展，需准确认识“双碳”目标，加强制度体系建设，并深入推进用能结构优化、能源效率提升和产业结构调整等工作。
（一）以准确的认识引领科学实践
在“双碳”目标下，工业领域的低碳发展有了新的要求。对此，要准确认识，既要充分认识工业低碳发展的重要性和紧迫性，又要清楚看到其复杂性和艰巨性，切实做到科学推进，不能因为怕出问题而止步不前，也不能盲目行动，更不能坐而论道，应有干事创业的担当精神，用科学理论引领工业低碳发展实践。我们需要深刻领会、准确把握习近平总书记关于处理好“双碳”工作“四对关系”的重要论述，进而科学引导工业低碳发展实践。
- 一是正确认识发展和减排的关系。在处理发展和减排的关系时，要清楚地认识到不是不发展工业，而是要走工业低碳发展的道路，通过加强技术创新、调整产业结构、优化能源结构、提高用能效率等，使工业在低碳转型中实现更高质量的发展；同时，要确保工业用能的稳定供应以及产业链供应链安全，降低工业低碳转型的潜在风险。
- 二是正确认识整体和局部的关系。在处理整体和局部的关系时，全国需要一盘棋推进，尤其是地方在制定工业低碳发展政策时，应将自身放在全国整体中考虑，立足当地工业发展和碳排放状况，进行科学决策；企业作为碳减排的主体，同样需要科学决策，建议按照所处行业及区域“双碳”目标要求，将自身放在整个产业链供应链上考虑，稳步推进低碳转型。
- 三是正确认识长远目标和短期目标的关系。在处理长远目标和短期目标的关系时，需要认识到工业“双碳”目标不是短期轻易就能实现的，而是一个长期的系统工程，既需进行长远的规划，又要立足当下实际。对于地方政府和企业来说，要有实事求是的态度，克服急功近利、漠然置之等错误思想，把握好工业低碳发展的节奏和力度，避免出现“攀高峰”“齐步走”“一刀切”等问题。
- 四是正确认识政府和市场的关系。在处理政府和市场的关系时，需要推动有为政府和有效市场更好结合，形成工业低碳发展的激励和约束机制，在利用行政手段设定企业碳排放“底线”和“红线”的同时，更多地使用市场化手段，形成基于市场的正向激励，让企业能够从低碳发展工作中受益，以广泛引导企业参与，进而深度挖掘企业的节能减碳潜力。
（二）以健全的制度充分调动企业参与积极性
在完善行政手段、社会化手段的同时，建议重点完善市场化手段，充分发挥市场化手段在工业低碳发展制度体系中的主导作用，进而全面调动企业节能减碳的积极性。
- 一是加强制度的协同性。推动企业碳减排，需要进一步优化相关制度设计。2021年中央经济工作会议明确提出，“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。因此，有必要按照这一思路，对于用能权交易、节能量交易、碳排放权交易三个制度进行必要的协同。建议将尚未广泛推广和应用的节能量交易与用能权交易进行合并，把节能量交易的相关功能融入用能权交易中。同时，要理顺用能权交易与碳排放权交易的关系。在当前的用能结构中，化石能源占比较高，企业若用能多，碳排放往往也会多。基于企业能源使用与碳排放之间的逻辑关系，建议重点发挥碳排放管制的作用，对于已经纳入碳排放权交易体系的企业，不再重复纳入用能权交易体系。
- 二是增强制度的可操作性。完善绿色电力证书制度设计，将绿色电力证书的交易价格与新能源补贴脱钩，取消绿证价格不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴的要求；解决好与核证自愿减排量之间的关系，避免重复计算。关于碳市场，尽快将全国碳市场覆盖到石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点行业的重点企业，不断丰富交易品种，完善交易方式，提升全国碳市场的活跃度；在将特定排放量以上的企业纳入全国碳市场的同时，允许更多的地方政府围绕国家碳排放量要求以下的企业开展试点工作，以此广泛调动企业参与碳排放权交易。关于绿色采购、绿色信贷、绿色税收等相关措施，建议提高标准并细化操作规则，形成鼓励企业低碳发展的制度环境，对于主动开展节能改造、低碳技术研发和增加碳汇等工作的低碳企业应给予强有力的支持，通过增加绿色采购份额、提高授信额度、降低贷款利率、加大税收减免力度等方式，使企业能够充分享受政策红利。
- 三是加强特定领域制度设计。立足中国碳排放特点及制度状况，建议重点围绕中小企业进行必要的制度创新。一方面，率先引导龙头企业打造零碳供应链。建议结合工业和信息化部牵头的绿色供应链示范，商务部牵头的供应链创新与应用试点，上海、天津、东莞、深圳等地的绿色供应链试点，以及《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出的“绿色供应链试点”，率先引导既有的以及即将纳入试点的企业围绕碳减排打造绿色供应链，充分发挥大企业“以点带线、以点带面”的作用，带动链上中小企业节能减排，争取打造出一些可复制、可推广的零碳供应链管理模式。另一方面，适时开征碳税。在条件成熟时，将碳税作为碳排放交易的必要补充，形成以“碳排放权交易+碳税”为主要工具的市场化减排机制，既做到重点推动，又可以普遍规范。当中国同时使用上述两种制度工具时，建议按照以下思路协同推进：根据年度温室气体排放量对企业进行分类，达到特定排放量要求的企业，纳入碳排放权交易体系，其他企业征收碳税；同时，可以给予企业一定的选择权，即在某个年度温室气体排放量区间的企业，可以自由选择加入碳排放权交易体系，或缴纳碳税。
（三）以重点突破加快工业低碳转型步伐
在推动工业碳减排时，要继续抓住并抓好工业用能和产业结构这两个主要矛盾，深度推动能源结构优化和用能效率提升，大力调整产业结构，以取得事半功倍的效果。
- 第一，加快能源结构优化和用能效率提升。从资源禀赋来看，中国富煤、少油、贫气、清洁能源丰富。在传统能源利用方面，石油和天然气需要大量依赖进口，2021年对外依存度分别约为72.2%和46%；与之相比，煤炭最为安全可靠，基本可以自给自足，而且在当前的能源结构中占比较高。在清洁能源利用方面，国家提出到2030年非化石能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上；到2060年，非化石能源消费比重达到80%以上。风、光等作为国家大力推动发展的非化石能源，其大规模生产和使用有赖于储能技术的进步及低成本应用，但是短期内由于储能技术很难有实质性突破，非化石能源对传统能源的替代不可能一蹴而就。因此，煤炭依旧会在中国能源利用中发挥重要作用。现阶段，在推广非化石能源的同时，要重点做好煤炭的清洁高效利用工作。在煤炭的清洁高效利用方面，要做好如下工作：一是加强煤炭集中利用，推动“以电代煤”工作，提升工业终端用能电气化率，减少工业锅炉、窑炉燃煤；二是立足中国低阶煤占比较高的状况，加强对其分质分级梯级利用，在提高用煤品质的同时，从中尽可能多地提取油气资源，实现低阶煤清洁高效利用和能量梯级利用；三是延长煤化工的产业链条，从低附加值走向高附加值，提高煤炭利用的经济效益。在开展以上工作时，有必要通过加强数字化智慧化企业用能管理、加快节能减碳工艺技术装备研发应用、强化节能监察和节能诊断等方式，积极引导工业企业节约能源、提升用能效率。
- 第二，深入调整产业结构。在传统产业改造方面，应重点做好如下工作：一是深入推进供给侧结构性改革，重点通过环保、能耗、质量、安全等法律标准，先立后破，依法依规地化解钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等行业的过剩产能，严格控制低水平高耗能、高排放项目的盲目发展。二是推广钢铁行业兼并重组经验，对于行业集中度低、同质化严重的传统产业，应大力推动兼并重组，引导绿色低碳发展水平高的龙头企业，将先进的管理理念、技术实力、资金优势等带入中小企业，发挥好兼并重组的“聚变”效应，提升整个行业的绿色低碳发展水平。三是在传统产业升级过程中大力推广应用互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，对产业发展进行全方位、全角度、全链条改造，全面提升传统产业的数字化、网络化和智能化水平，进而释放数字化叠加倍增效应。在新兴产业发展方面，应重点发展具有国际竞争优势的高新技术产业。一是加强技术研发，加强新能源、新能源汽车、碳捕集与封存等领域核心技术的研发，加强企业、高校、科研机构、行业协会、投资机构等之间的联动衔接，形成分工合作、协同创新的生态链。二是避免低端重复建设，立足不同地区各自优势，因地制宜、发挥优势，防止一哄而起，对于不具备产业发展基础的地方应及时叫停项目规划，避免低水平重复建设和同质化无序竞争；同时，还应加强传统产业与新兴产业在资源要素、空间格局和销售市场等方面的协同融合与充分共享。三是在战略性新兴产业发展过程中，重点发挥节能环保、新能源、新材料、新能源汽车、高端装备制造等行业领军企业的作用，带动产业链上钢铁、铝等传统企业的高质量发展和低碳转型，形成战略性新兴产业和传统产业配套协作、相互渗透、相互补充的产业发展态势。
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