一、国内外排放召回的背景和实施情况介绍
（一）国际排放召回情况
机动车环境保护召回是防治机动车排放污染的重要手段之一。20世纪70年代，美国最早建立并开始实施环境保护召回，随后，欧盟、日本、韩国等国家和地区陆续展开。这些国家和地区通过法律（指令）建立了机动车环境保护召回制度，例如美国《清洁大气法案》、《欧盟机动车排放指令》（70/220/EEC及88/77/EEC）、日本《环境基本法》和《大气污染防止法》等。
美国《大气清洁法》规定，如果主管部门发现一定数量的某一等级或类型的机动车产品，在正常保养和使用的情况下，在规定的使用寿命内不符合该法案相关的排放标准，主管部门将通知制造商采取有效的补救措施计划，相关费用由制造商承担。20世纪70年代，环境保护召回制度在美国刚刚确立，且机动车排放控制技术处于早期发展阶段，因排放不合规而召回的车辆占年度生产车辆的30%-40%，且多为主管部门强制召回。到20世纪80年代，随着排放控制技术的进步和排放标准的加严，上述比例下降至5%-10%。之后，随着机动车排放检测技术的进一步发展，尤其新车及在用车测试、PEMS测试、I/M制度以及遥感测试等技术为开展高排放车辆的筛查和敦促排放召回的实施提供了有效的数据支撑，也推动了由政府强制召回向受调查影响召回和主动召回的转变。1991年到2009年期间，美国共实施机动车排放召回599次，其中，制造商主动召回和受调查影响召回占全部排放召回的99.67％。可以说，欧美环境保护召回制度自实施以来成效显著，近几年闹得沸沸扬扬并仍在发酵的大众汽车“柴油门”事件，就是该制度最具代表性的实践之一。
（二）国内排放召回情况
出台《机动车排放召回管理规定》（以下简称《规定》）既是上位法的要求，同时也有现实需要的考虑。
从法律依据上来讲，2015年8月第十二届全国人大常务委员会第十六次会议审议通过《大气污染防治法》。该法第五十八条规定：“国家建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度。生产、进口企业获知机动车、非道路移动机械排放大气污染物超过标准，属于设计、生产缺陷或者不符合规定的环境保护耐久性要求的，应当召回；未召回的，由国务院市场监督管理部门会同国务院生态环境主管部门责令其召回。”
我国已于2012年10月22日发布《缺陷汽车产品召回管理条例》（以下简称《条例》），但《条例》规定的召回为汽车产品安全召回。虽然排放召回与汽车产品安全召回的基本程序一致，但召回管理涉及的主管部门、适用范围、召回条件、排放信息收集途径、调查与认定规范、召回监督管理、排放相关零部件信息报告义务等内容均不相同。
从现实生活来看，出台机动车排放召回规定符合当前我国经济社会发展的需求。当前我国移动源（主要包括机动车和非道路移动机械）污染问题日益突出，已成为空气污染的重要来源。特别是北京、上海、深圳等大中型城市，移动源已经成为细颗粒物（PM2.5）污染的重要来源。而且机动车大多行驶在人口密集区域，尾气排放直接威胁人民群众身体健康。召回能够有效消除已售出机动车和非道路移动机械存在的排放问题。
自2016年1月1日《大气污染防治法》实施以来，我国共实施排放召回6次，涉及车辆5164辆。涉及品牌包括大众、奔驰、斯巴鲁、宝马和飞碟等，涉及部件包括催化转化器、燃油加注管软管、排气歧管和OBD诊断软件等。
（三）典型案例
1.第一个受主管部门影响实施的排放召回。2017年1月26日，大众汽车（中国）销售有限公司根据原国家质检总局2015年2号风险警示通告，召回部分进口途威、迈腾系列汽车1950辆。召回范围内车辆由于安装了特定的发动机控制模块软件，会导致部分车辆的尾气排放检测数值在实验室检测时与实际道路行驶时存在差异。
2.第一个企业主动实施的排放召回。2019年7月31日，梅赛德斯-奔驰（中国）汽车销售有限公司召回部分进口GLE SUV和GLS SUV汽车，共计308辆。召回范围内车辆存在尾气催化转化器混装情况，导致无法满足机动车排放标准及车载诊断系统的相关要求，可能导致车载诊断系统报警。
3.第一个同时涉及排放召回与安全召回的案例。2019年10月15日，斯巴鲁汽车（中国）有限公司召回部分进口森林人、力狮、傲虎系列汽车，共计667辆。召回范围内车辆由于变更了发动机排气歧管衬垫式样，以及图纸上对把排气歧管安装至气缸盖上的螺母的紧固扭力指示不合理，造成排气歧管紧固螺母扭力低于规定值。车辆行驶过程中的震动等因素可能导致发动机排气歧管松动，造成未经净化的尾气泄漏，不符合机动车排放标准要求；泄漏的尾气可能损坏排气歧管附近的发动机支架、线束等部件，存在安全隐患。
4.第一个市场监管总局联合生态环境部发布的召回。2020年8月28日，浙江飞碟汽车制造有限公司召回部分奥驰系列载货汽车，共计458辆。召回范围内车辆由于配装的柴油发动机存在OBD系统标定问题，导致车辆存在超标排放的风险。
二、《机动车排放召回管理规定》内容解读
（一）《规定》适用范围
《大气污染防治法》规定环境保护召回的适用范围包括机动车和非道路移动机械。根据GB7258《机动车运行安全技术条件》，机动车包括汽车及汽车列车、摩托车、拖拉机运输机组、轮式专用机械、挂车等。根据GB20891《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法》，非道路移动机械主要包括工程机械、农业机械、林业机械、材料装卸机械、机场地勤设备等。
二十多年来，生态环境部门不断健全机动车环境管理体系，通过制定和实施机动车污染物排放标准，从设计、定型、生产、销售等环节加强环境监管，保证机动车能够稳定达到排放标准的要求。随着产业转型升级、燃煤和机动车污染防治力度的加大，近年来非道路移动机械排放问题才逐步凸显，相关的环境管理制度体系才初步建立。但由于非道路移动机械量大面广，管理体系与机动车差异较大，目前尚不具备对非道路移动机械实施环境保护召回的条件。
因此，《规定》明确，在中华人民共和国境内开展机动车排放召回及其监督管理，适用本规定；同时非道路移动机械的环境保护召回及其监督管理参照本规定执行。这与国外状况基本一致。虽然美国《清洁大气法案》规定了机动车和非道路移动机械环境保护召回制度，但从具体实施情况看，美国每年因排放风险召回汽车100-300万辆, 而非道路移动机械环境保护召回案例偶有发生。
（二）管理部门与职责分工
同汽车产品安全召回由市场监管总局负责不同，机动车排放召回由市场监管总局与生态环境部共同管理。
市场监管总局和生态环境部根据工作需要，委托各自的下一级行政机关承担本行政区域内机动车环境排放召回监督管理有关工作。市场监管总局和生态环境部可以委托相关技术机构承担排放召回的技术工作。
在信息收集、缺陷调查与认定、责令召回、召回实施监督等召回管理各环节，市场监管总局与生态环境部建立联合工作机制，同时又有不同分工。
生态环境部负责收集和分析机动车排放检验检测信息、污染控制技术信息和排放投诉举报信息，并与市场监管总局加强信息共享；市场监管总局负责建立机动车排放召回信息系统、接受生产者召回计划的报告、向社会公布召回信息，会同生态环境部开展信息和技术会商、缺陷调查与认定、召回实施情况的监督以及效果评估、责令召回等工作。
（三）与现有汽车产品安全召回的关系
1. 机动车排放召回具有特殊性。《民法典》《消费者权益保护法》《缺陷汽车产品召回管理条例》规定的召回均为产品安全召回。机动车排放召回与汽车产品安全召回涉及的管理部门、适用范围、召回条件、排放信息收集途径、调查与认定规范、召回监督管理、排放相关零部件信息报告义务等内容均不相同。
2. 召回管理基本程序、企业责任以及时限要求与现有汽车产品安全召回基本保持一致。机动车排放召回管理从信息收集、缺陷调查、召回实施到召回监督与汽车产品安全召回管理程序基本一致。机动车生产者信息追溯管理、风险信息报告、主动调查分析与配合、停止生产经营、召回计划报告与发布、召回总结等义务与《缺陷汽车产品召回管理条例》及其实施办法规定生产者义务基本一致，仅根据机动车排放召回的特点，规定了生产者需报告排放风险相关信息。
《规定》中关于生产者或经营者排放召回的相关时限要求也与《缺陷汽车产品召回管理条例》及其实施办法一致，保证整体召回管理工作的连续性和协调性。
（四）信息收集途径
与汽车产品安全召回不同，消费者报告不再是采集机动车排放危害信息的主要渠道。具体来说，有以下三种信息收集渠道：
1. 主管部门信息收集和共享。设区的市级以上地方生态环境部门应当收集和分析机动车排放检验检测信息、污染控制技术信息和排放投诉举报信息，并将可能与排放危害相关的信息逐级上报至生态环境部。
市场监管总局负责建立机动车排放召回信息系统和监督管理平台，与生态环境部建立信息共享机制。
2. 生产者信息报告。机动车生产者及时通过机动车排放召回信息系统报告下列信息：
- （一）排放零部件的名称和质保期信息；
- （二）排放零部件的异常故障维修信息和故障原因分析报告；
- （三）与机动车排放有关的维修与远程升级等技术服务通报、公告等信息；
- （四）机动车在用符合性检验信息；
- （五）与机动车排放有关的诉讼、仲裁等信息；
- （六）在中华人民共和国境外实施的机动车排放召回信息；
- （七）需要报告的与机动车排放有关的其他信息。前款规定信息发生变化的，机动车生产者应当自变化之日起20个工作日内重新报告。
3. 经营者和零部件生产者信息报告。机动车经营者、排放零部件生产者发现机动车可能存在排放危害的，应当向市场监管总局报告，并通知机动车生产者。
（五）关于召回条件
根据《规定》，机动车存在排放危害的，其生产者应当实施召回。排放危害具体包括以下三种情形：
1. 由于设计、生产缺陷导致机动车排放大气污染物超过标准。《规定》涉及的排放标准主要包括GB18352.6-2016《轻型汽车污染物排放限值及测量方法》和GB17691-2018《重型柴油车污染物排放限值及测量方法》，都是中国第六阶段机动车污染物排放标准。其中，GB18352.6规定了最大设计总质量不超过3500kg的M1类、M2类和N1类轻型汽车污染物排放第六阶段型式试验的要求、生产一致性和在用符合性检查的要求和判定方法，自2020年7月1日起，所有销售和注册登记的轻型汽车应符合该标准要求；在2025年7月1日前，第五阶段轻型汽车的“在用符合性检查”仍执行GB18352.5-2013相关要求。GB17691适用于装用压燃式、气体燃料点燃式发动机的M2、M3、N1、N2和N3类及总质量大于3500kg 的M1类汽车及其发动机的型式试验、生产一致性检查、新生产车排放监督检查和在用车符合检查，自2021年7月1日起，所有生产、进口、销售和注册登记的重型柴油车应符合该标准要求。《规定》在执行排放标准时，采用“老车老标准、新车新标准”的原则，符合法律要求和管理实际。
2. 由于不符合规定的环境保护耐久性要求，导致机动车排放大气污染物超过标准。环境保护耐久性要求是指在正常使用条件下和正常寿命周期内，整车和污染控制装置耐久性试验符合标准规定的限值。
3. 由于设计、生产原因导致机动车存在其他不符合排放标准或不合理排放。其他不符合排放标准指机动车排放污染物满足标准要求，但存在排放控制用车载诊断（OBD）系统、排放系统使用软管及其接头、油箱盖防止燃油蒸发物排放、排放相关电控系统等要求不符合标准的情形。例如，第六阶段机动车污染物排放标准明确，所有机动车应装备OBD系统，在产品全寿命周期内记录排放相关部件故障，且生产者不得对OBD系统进行改造。实际发现部分生产者通过改变OBD系统标定、预先关闭功能等方式，致使OBD系统应报故障而不报，逃避政府监管。
不合理排放情形主要指机动车在标准工况下测试的排放大气污染物符合标准限值，但在实际工况下污染物排放超过标准限值的违规排放。2015年德国大众在所产车内安装非法软件、故意规避美国汽车尾气排放规定，车辆实际污染物排放量超过法定标准的40倍，被美国罚款43亿美元，涉及机动车1100万辆。
前两种情形属于《大气污染防治法》第五十八条规定的法定情形。第三种情形是在国外排放召回实践基础上的总结。
（六）调查与认定规范
《规定》与《缺陷汽车产品召回管理条例》及其实施办法规定的汽车产品缺陷调查与认定程序相比，虽然基本流程一致，但部分环节增加了市场监管总局会同生态环境部联合开展的要求。主要涉及：
1.共同开展排放危害调查。有下列情形之一的，市场监管总局会同生态环境部可以对机动车生产者进行调查，必要时还可以对排放零部件生产者进行调查：
- （一）机动车生产者未按照通知要求进行调查分析，或者调查分析结果不足以证明机动车不存在排放危害的；
- （二）机动车造成严重大气污染的；
- （三）生态环境部在大气污染防治监督检查中发现机动车可能存在排放危害的。
市场监管总局会同生态环境部进行调查，可以采取下列措施：
- （一）进入机动车生产者、经营者以及排放零部件生产者的生产经营场所和机动车集中停放地进行现场调查；
- （二）查阅、复制相关资料和记录；
- （三）向有关单位和个人询问机动车可能存在排放危害的情况；
- （四）委托技术机构开展机动车排放检验检测；
- （五）法律、行政法规规定的可以采取的其他措施。机动车生产者、经营者以及排放零部件生产者应当配合调查。
2. 共同处理生产者异议。机动车生产者认为机动车不存在排放危害的，可以自收到通知之日起15个工作日内向市场监管总局提出书面异议，并提交证明材料。
市场监管总局应当会同生态环境部对机动车生产者提交的材料进行审查，必要时可以组织与机动车生产者无利害关系的专家采用论证、检验检测或者鉴定等方式进行认定。
3. 共同实施责令召回。机动车生产者既不按照市场监管总局通知要求实施召回又未在规定期限内提出异议，或者经认定确认机动车存在排放危害的，市场监管总局应当会同生态环境部书面责令机动车生产者实施召回。
（七）其他说明
1. 关于与排放检验工作的衔接。统计分析发现，由于车主对消除排放风险的积极性不高，国外环境保护召回完成率普遍低于安全召回完成率。为此，《规定》创新性地提出了排放召回要与机动车排放检验衔接，明确在机动车排放年检时，检验机构要对召回范围的车主予以提醒，督促车主积极配合完成环境保护召回，切实减少排放污染。
2. 关于排放零部件生产者信息报告。与《缺陷汽车产品召回管理条例》及其实施办法相比，增加机动车排放零部件生产者发现机动车可能存在排放危害的，向市场监管总局报告，并通知机动车生产者的规定。
三、分析排放召回对机动车产业的影响
（一）机动车产业情况
汽车工业是我国国民经济的重要支柱产业。2020我国汽车销量继续蝉联全球第一。汽车制造业利润增长4.0%。2020年全国机动车保有量达3.72亿辆，其中汽车2.81亿辆；全国70个城市汽车保有量超过100万辆。全国有70个城市的汽车保有量超过百万辆，同比增加4个城市，31个城市超200万辆，13个城市超300万辆，其中北京、成都、重庆超过500万辆，苏州、上海、郑州超过400万辆，西安、武汉、深圳、东莞、天津、青岛、石家庄等7个城市超过300万辆。
2019年, 全国机动车一氧化碳（CO）、碳氢化合物（HC）、氮氧化物（NOx）和颗粒物（PM）等四项污染物排放总量为1603.8万吨。汽车是机动车大气污染排放的主要贡献者，其排放的CO、HC、NOx和PM超过90%。按车型分类，货车排放的NOx和PM明显高于客车，其中重型货车是主要贡献者；客车CO和HC排放量明显高于货车。按燃料分类，柴油车排放的NOx接近汽车排放总量的80%，PM超过90%；汽油车CO和HC排放量较高，CO超过汽车排放总量的80％，HC超过70%。占汽车保有量7.9%的柴油货车，排放了60.0%的NOx和84.6%的PM，是机动车污染防治的重中之重。
（二）《规定》实施的预期影响
排放召回是国际通行做法，在美国、欧洲、日本等发达国家已经实施数十年，对降低机动车的排放水平，提高环境保护效果发挥了重要作用。由于排放召回单车召回成本可能高于汽车安全召回，《规定》短期内会给部分机动车企业，尤其是排放技术水平较低的企业带来较大的经济和品牌压力。但从长期来看，实施排放召回是必然趋势，《规定》会促使机动车行业更为重视排放技术研发及相关的标准要求，倒逼企业主动进行技术升级。比如，机动车企业要加强排放相关的研发与测试，生产符合国家相关排放标准的机动车产品；排放零部件生产企业应主动创新，开发高性能、高可靠性的排放零部件产品。实施排放召回是趋势必然，企业只有主动对标差距，夯实基础，加强创新，才能由价格优势为主向技术、品牌、质量、服务为核心的综合竞争优势转变，才能实现产业高质量发展，真正成为世界汽车强国。
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