科技部重组的逻辑与意义

面对国际科技竞争和外部遏制打压的严峻形势，必须进一步理顺科技领导和管理体制，更好统筹科技力量在关键核心技术上攻坚克难，加快实现高水平科技自立自强。

文|《财经》记者  张剑 樊瑞 樊朔 王梦欣

编辑|郭丽琴

新一轮机构改革中，科技部的重组引发了各方的关注。重组后的机构将要承担何种历史使命，会对中国科技创新产生何种影响？

3月10日上午，十四届全国人大一次会议表决批准了《国务院机构改革方案》（下称《改革方案》）。

《改革方案》列出了需要进行机构职责优化和调整的六个重点领域，将“加强科学技术”置于“金融监管”“数据管理”“乡村振兴”“知识产权”“老龄工作”之前，也将 “重新组建科学技术部”列为十三项细分工作的首位。

3月7日，时任国务委员兼国务院秘书长肖捷就《改革方案》向大会作说明时指出，这次党和国家机构改革，加强党中央对科技工作的集中统一领导，组建中央科技委员会，中央科技委员会办事机构职责由重组后的科学技术部整体承担。根据《党和国家机构改革方案》精神，强化科学技术部的战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合。

《改革方案》正式公布前，有多位人士表示，与科技相关部分他们尤其关注到，2022年10月，二十大报告提出，“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制”。

《改革方案》公布后，多位受访人士指出，最值得关注的一点是“中央组建了科技委员会，中央科技委员会办事机构职责由重组后的科技部整体承担”。

在这些人士看来，这不仅意味着科技的重要性再度大幅提升，换言之，未来有关科技的相关事权，将主要集中到中央来进行统一管理，这也是科技部重组排列第一的核心原因之一。但对于重组后科技部的重点，受访的科技系统人士有两类观点，一类观点是，改革后的科技委员会可以集中财力、人员编制等各方面力量，重点解决某些核心技术领域的“卡脖子”问题；但更多人倾向于认为，改革后的新机构将重点聚焦大方向，包含“规划”“布局”“基础”，利于聚焦新型举国体制完善和科技创新顶层设计，而“卡脖子”问题仅是产业层面。

受访人士均预计，下一步，待三定方案（定职能、定机构、定编制）及后续文件出炉，行业关注的具体问题会更为明晰。

解决“卡脖子”问题

为何科技部会有这样的大动作，其中又蕴含着哪些深意？

肖捷表示，科技创新在我国现代化建设全局中居于核心地位。面对国际科技竞争和外部遏制打压的严峻形势，必须进一步理顺科技领导和管理体制，更好统筹科技力量在关键核心技术上攻坚克难，加快实现高水平科技自立自强。

北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安对《财经》表示，重新组建科技部，表明了科技工作的重要程度再度大幅提升。类似设置在2018年机构改革中已经出现，在那次机构改革中，中央全面依法治国委员会成立，委员会办公室设在司法部。

姜明安认为，本轮机构改革，其余各部门以优化为主，科技部既是中央科技委员会的常设办事机构，也在调整职责设置后重新组建，所以位列改革方案之首。

一位不愿具名的科技系统人士指出，本次机构改革中最重要的两个板块就是科技和金融，“金融有关稳定，科技关乎胜出”。其中，科技的自立自强关系到中国的国际竞争力，在当下的国际形势中显得尤为重要。科技部会关注有关国家基础研究和应用基础研究、国家实验室建设、国家科技重大专项，解决卡脖子的科技问题。

中国数实融合50人论坛智库专家、国研新经济研究院创始院长朱克力对《财经》指出，重组科技部被置于《改革方案》首位，是出于科技创新在当前国家发展和国际竞争中的战略重要性和紧迫性。科技部作为国家科技创新体系的核心部门，承担着制定国家科技发展战略规划和政策法规等重要职责。调整科技部的目的是强化其宏观管理职责，推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合。

朱克力认为，科技部的重组、国家数据局的组建，以及国家知识产权局的调整，有一定的相关性和联动性，都是与科技创新密切相关的领域。其中，国家数据局是为了加强数据资源管理，推动数据开放共享，促进数字经济发展。国家知识产权局是为了加快推进知识产权强国建设，全面提升知识产权创造、运用、保护、管理和服务水平。同时，科技部也需要依靠数据资源和知识产权保护来推动科技成果转化和应用。“因此，这三个部门和机构之间有着共同的目标与任务，也有着互相配合和协作的需求”。

“协调作用”也是多位受访人士重点强调的部分。

姜明安分析，中央科技委员会将发挥更强的协调作用。他说，科技工作的综合性强、涉及的部门多，问题复杂而且累积周期较长。以中央科技委员会进行统一协调，决策机构层级提升，在科技创新方面的顶层设计作用将会得到有效加强；此外，协调工作体现中央意志，协调的权威性增强。“特别是可以集中财力、人员编制等各方面力量，发挥新型举国体制的作用，重点解决某些核心技术领域的“卡脖子”问题。”姜明安指出，此外，科技部重组后，也将陆续制定出台各类新的宏观科技政策。

中国政法大学法学院教授、行政法研究所所长成协中曾参与过数字政府的专家讨论。他也表示，重组科技部，应该主要是为了落实科技强国战略，应对近几年在一些核心关键技术被“卡脖子”的问题，实现在科技创新方面的独立自主。 

朱克力也认为，此轮机构改革是为了让科技部把主要精力放在解决“卡脖子”技术上。朱克力分析说，在芯片、操作系统、高端装备领域的技术短板不仅影响中国经济社会发展和国家安全，也限制了在国际竞争中的话语权和主动权。在此次机构改革中，科学技术部会加强应用基础研究和关键核心技术攻关。同时，也将加强对科研项目实施情况的督促检查和科研成果的评估问效，提高科研投入产出比和质量效益。

在朱克力看来，解决“卡脖子”问题的，主要是科技部重大专项司。重大专项司会同有关方面研究提出国家科技重大专项布局规划建议，拟订科技重大专项实施办法，审核实施计划，提出综合平衡、方案调整和相关配套政策建议，跟踪和监督实施，协调解决重大问题，组织评估和验收。 

而其他司局也要发挥协同作用，比如科技部基础研究司，虽并不直接承担攻克“卡脖子”技术问题，但通过支持和推动基础研究领域的创新活动，可以为“卡脖子”技术的突破提供理论基础、人才培养和平台建设等方面的支持。

此外，战略规划司通过制定和执行有利于科技创新的战略规划和政策，为“卡脖子”技术的突破提供指导、支持和保障；政策法规与创新体系建设司则通过制定和执行有利于激励科技创新的政策法规，并监督其落实情况，为“卡脖子”技术的突破提供法律依据、监督保障和服务支持。“当然，这些司局及其职能在科技部重组后应当也会进一步调整优化。”朱克力说。

剥离部分具体管理职能

《改革方案》显示，科技部的一些具体管理职能将被划转至其他部门。

具体而言，把组织拟订科技促进农业农村发展规划和政策、指导农村科技进步职责划入农业农村部；把组织拟订科技促进社会发展规划和政策职责分别划入国家发展和改革委员会、生态环境部、国家卫健委等部门；把组织拟订高新技术发展及产业化规划和政策，指导国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区等科技园区建设，指导科技服务业、技术市场、科技中介组织发展等职责划入工信部；把负责引进国外智力工作职责划入人社部等。

同时，《改革方案》要求，深化财政科技经费分配使用机制改革。重组后的科学技术部不再参与具体科研项目评审和管理，主要负责指导监督科研管理专业机构的运行管理，加强对科研项目实施情况的督促检查和科研成果的评估问效。

前述不愿具名的科技系统人士认为，这意味着未来科技部将主要管理“大事”，将管钱管具体项目的“小事”分到其他部门，核心是要在宏观层面构建科技发展的整体架构，从战略规划到环境创设等方面做好科技顶层战略设计。

中国人民大学公共管理学院教授马亮认为，科技部剥离不少具体专业科技领域的项目分配和经费管理职能，有利于更加聚焦新型举国体制完善和科技创新顶层设计。

姜明安认为，将一些具体职能划到任务属性强的部门，有利于加强科技工作的应用性。目前，农业农村部、国家卫健委等部门均已经设置了管理本行业科技工作的司、局，如果从科技部划转过来的职能可以由这些司、局来承接，就无需成立新的司、局。工信部、国家卫健委、农业农村部这三个部委的官网显示，工信部设有科技司，后两个部委设有科技教育司。

具体管理职责划转给对口职能部门，也有助于权责清晰。

一位曾任职于某省科技厅的人士向《财经》表示，职能划归到一个部门，有利于提高工作效率、细化工作职责、减少工作流程。该人士举例说，日常工作中涉及跨部门的工作，最困难的一个环节就是沟通协调。例如，一项涉及互联网的科学技术要推广，制定技术政策的职能在科技部门，而推广使用职责在由工信部门，两个部门如果沟通协调不畅，有可能耽误整体进度。

科技研发和创新，也需由各具体技术行业领域的从业者完成。洛阳维达石化工程有限公司董事长李群柱曾带领研发团队，获得2015年度国家科学技术进步奖二等奖。作为一名科技从业者，李群柱对《财经》表示，从以公开信息看，科技部重组后，工作重心转向宏观管理，有利于科技发展和创新的政策，创造更好的发展环境，对于在一线从事科研的从业者是一个大的利好。

李群柱认为，每个行业遇到的科技难题，只有本行业最清楚。如果行业科技政策没有体现需求导向，将会出现行业需求和科技之间的脱节问题。影响科技创新和进步。将具体职能划归农业农村部、卫健委、工信部等部委，有利于强化科技与应用的更紧密结合。

但未来科研经费如何分配和管理，也引发科技工作者的广泛讨论。行业人士期待能有进一步的科学落地措施。

一位不愿具名的科学家向《财经》表示，目前不清楚会很如何执行。比如，是否每个相关部委都会各自出台“重大计划”或其他研究计划。有科技界人士建议，虽然每个部委都有各自的熟悉的科研单位，比如农业部就有农科院，工信部也有相应的科研院所，但仍应该保证项目面向全社会，能让各主体公平参与。

一位中科院系统的科研人员也建议，要防止一些部门成为自己下属事业单位的“钱袋子”，从而支持整个行业的创新。

防止“既当裁判，又当运动员”

除了职能调整，科技部重组还涉及一些具体机构的调整。

根据《改革方案》，把科学技术部所属中国农村技术开发中心划入农业农村部，中国生物技术发展中心划入国家卫健委，中国21世纪议程管理中心、科学技术部高技术研究发展中心划入国家自然科学基金委员会。国家自然科学基金委员会仍由科学技术部管理。

受访人士普遍认为，这一调整有助于强化科技资源优化配置，避免重复建设和浪费。

朱克力表示，科技部此前主管的一些机构与行业主管部门存在交集，此次一些与行业部委有关联或交叉的基金或机构被划转。这是为了改变过去“既当裁判，又当运动员”的情况。

朱克力分析说，过去各个行业或领域都有自己的专项资金或项目管理机构，并且往往由同一批人既担任申报者、评审者、执行者、监督者等多重角色。容易导致资源分配不公平、不透明、不高效，甚至出现利益输送等现象。此次科技部重组，通过建立统一规范的专项资金或项目管理机构，明确其与行政主管部门之间的关系和职责划分，可以提高专项资金或项目管理的公正性、透明度、效率和效果。同时，也可以增强科技部的宏观管理和服务职能，避免其在科研项目评审和管理中出现利益冲突或寻租的可能性。

具体而言，科技部此前主管的一些基金，除了国家重点研发计划、国家自然科学基金、国家科技支撑计划和国家重大科技专项之外，还包含诸如由科技部牵头、外交部和财政部等多个部门参与管理的国际合作与交流项目，以及由科技部牵头、财政部等多个部门参与管理的产业技术创新战略联盟等。

一些科技界人士也对《财经》指出，此前曾出现一些科研人员用同一项目，变换名称和侧重点，去不同的部门申请项目支持，最终在两个甚至多个部门获得立项的情况，甚至同一部委管理的科技计划，也存在重复。“上述问题将导致科技研发的效果不佳，甚至浪费科研经费”。

中国科学院自然科学史研究所研究员、科技与社会研究中心主任刘益东也表示，科技部重组后，主要负责指导监督科研管理专业机构的运行管理，加强对科研项目实施情况的督促检查和科研成果的效果评估。有助于其公正、客观评估科研项目和计划的实施情况和具体成效进行严格评估，体现科技创新的“高标准，优胜出”，促进科技的高质量发展。

行业人士也期待，未来能有更为细化的落地措施。

中国人工智能学会专家顾问、人工智能投资人郭涛说，机构改革有利于进一步强化产业发展战略、完善立法、数据和知识产权等方面的支撑、加快科技成果落地转化等，将为人工智能产业创造一个良好的发展环境。

紧扣科技体制改革

在此之前，1998年和2018年的两次国务院机构改革均涉及科技部，科技体制改革的主线一以贯之。

根据1998年3月10日批准的《国务院机构改革方案》，当时的国家科学技术委员会更名为中华人民共和国科学技术部。

2018年03月17日批准的《国务院机构改革方案》显示，重新组建科学技术部，作为国务院组成部门。科学技术部管理国家自然科学基金委员会，对外保留国家外国专家局牌子。

同样，本轮的科技部重组，仍是科技体制改革的一部分。

2015年3月，中共中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》。同年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化科技体制改革实施方案》，全面深化科技体制改革不断推进。2021年年底召开的中央经济工作会议明确提出，科技政策要扎实落地，要实施科技体制改革三年行动方案。2021年年底中央深改委通过《科技体制改革三年攻坚方案（2021-2023年）》，深化科技体制改革进入改革攻坚期。

2022年4月20日，中国科学技术发展战略研究院科技创新理论研究所所长李哲、副研究员钮钦在《中国青年报》撰文指出，科技创新治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。其中，2018年重新组建科技部是对宏观科技管理体制的优化。

该文章指出，目前，中国在科技体制改革的重要领域和关键环节取得突破性成果，但进入新发展阶段，还存在一些亟待解决的突出问题，主要表现在：基础科学研究短板依然突出，关键核心技术受制于人已成为制约发展的瓶颈，科技创新资源分散、重复、低效问题还没有得到根本性解决，国家创新体系整体效能还不强等。在统筹发展和安全的新形势下，必须进一步深化科技体制改革，加强对现代化建设和国家安全的战略支撑。

2023年2月28日，全国”两会“召开前夕，科技部党组成员、秘书长林新在国务院政策例行吹风会上表示，科技体制改革一直是代表委员关注的重点议题。2022年，科技部收到的，来自代表委员们的建议提案涉及科技体制改革的有100多件。